河南桐柏公益诉讼联动协作推动跨区域环境治理

清澈淮河扮靓了百姓生活

河南桐柏:公益诉讼联动协作推动跨区域环境治理

这块耕地的及时修复,离不开河南省、南阳市两级院联合督办,多方综合治污的努力。

2012年6月,任吉林省能源局党组书记、局长,吉林省发展和改革委员会党组成员、副主任、巡视员;

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此外,今年6月公布并将于2021年1月1日起正式施行的《化妆品监督管理条例》第二十二条规定:化妆品的功效宣称应当有充分的科学依据。化妆品注册人、备案人应当在国务院药品监督管理部门规定的专门网站公布功效宣称所依据的文献资料、研究数据或者产品功效评价资料的摘要,接受社会监督。

《化妆品监督管理条例》第四十三条规定:化妆品广告的内容应当真实、合法。化妆品广告不得明示或者暗示产品具有医疗作用,不得含有虚假或者引人误解的内容,不得欺骗、误导消费者。

该院依托生态环境损毁修复一揽子机制,2019年以来,共监督、办理补种复绿案件15件,督促当事人补种松树、杨树等林木2万余株;监督县国土等部门恢复被污染、破坏的耕地、林地3800亩,督促治理恢复被污染水源面积1700余亩。

《法制日报》记者在一些电商平台搜索发现,不少销售“医用面膜”的商家,在店面首页显要位置标注“产品在国家药监部门进行注册”或是宣传自己有注册证编号。

该院领导迅速成立公益诉讼办案组,由副检察长李峰带队前往案发地进行现场调查,并向县河长办、环保局、国土资源局等多个部门调查了解情况,核实自然保护区周边的毛集、黄岗和回龙等乡镇采矿、伐木等破坏生态环境情况,得知这种情况已持续一段时间,往日绿油油的山林,如今已变成光秃秃的山头,部分河流也被污染。

《化妆品监督管理条例》对于上述“医用面膜”提出了针对性的治理方案,对于化妆品原料尤其是新原料实施分类管理,并对新原料设置监测期。

随即,公益诉讼调查小组检察官、县环保局负责人一同赶往湖北省随县,与当地检察院沟通协调,双方一起研究监督细节,启动调查程序,随县公安、水利、环保部门积极配合,采取对上述污染企业进行巡查警示、关停整饬、强制拆除等措施,有力遏制企业排污问题。与此同时,在桐柏境内,该院检察官现场监督,敦促相关部门对一家大型采石厂尾矿沉淀池进行加固维修、净化处置。

就在罗亦非退休的次月1日,吉林省通报多起省管党员领导干部违反八项规定典型问题,通报中称,2016年4月至9月初,罗亦非在已参加“车改”且每月领取公务交通补贴情况下,继续乘坐省能源局一台公务应急用车参加公务活动和上下班,共计40余天次。2017年1月,经吉林省委批准,省纪委给予罗亦非党内严重警告处分。

2019年11月,经该院提议,周边随县、确山县等6县(市、区)检察院检察长参加了桐柏山淮河源生态保护跨区域协作座谈会,会签了《关于服务桐柏山淮河源生态环境保护跨境协作工作机制的实施意见》,规定了信息线索共享、协助调查、案件移送、联席会议等跨区域协作事项,此举标志着两省六地生态环境保护跨境协作机制正式启动,形成了生态环境保护的系统化治理合力。

由于面膜生产的门槛低、开发周期短、投入资金少,不少投资者涌入,导致面膜市场的同质化。

该《条例》始自2000年,在2014年进行了一次全面修订,2017年5月又做了局部修改,2018年再次修改,最终形成了《医疗器械监督管理条例修正案(草案送审稿)》。

然而,国家药品监督管理局早在1月2日发布的《化妆品科普:警惕面膜消费陷阱》中,明确表示并不存在所谓的“械字号面膜”概念,其实是医用敷料,属于医疗器械类型。因此,安全用妆很重要,须警惕各类“医美面膜”消费陷阱。

当年6月18日,桐柏县检察院建立了公益诉讼工作联席会议制度,形成了检察监督与行政执法良性互动的生态环境修复“治理专班”。市、县两级院公益诉讼部门干警很快启动诉前监督程序:奔赴“冒水”现场和多处盐碱地现场勘验,委托专门鉴定机构对盐碱地土质进行化验鉴定,先后多次到产业园区走访调研,向专家进行专业咨询,共同探讨治污方略。

过去,对毁林开荒、盗伐林木案往往采取行政拘留、罚款以及拘役、判刑等惩罚措施,而如今,当事者造成生态环境损毁的,不仅要承担行政处罚或者刑事责任,还要承担生态损毁修复责任。

“现在是网络上热销哪种面膜产品,线下市场就流行哪种。比如,前几年流行日韩面膜,近段时间流行泰国面膜。”北京一家美容店的老板说。

2019年2月,通过南阳、桐柏两级检察院的不懈努力和公益诉讼部门的跟踪监督,最终破解了困扰政府多年的企业治污难题,实现了社会治理、服务民生和生态发展的双赢共赢多赢。该案也作为全市诉前监督典型案件,成功入选“南阳市检察机关十大精品案件”。

假冒伪劣医疗器械肆虐

根据现行《医疗器械监督管理条例》规定,国家对医疗器械按照风险程度实行分类管理。第一类是风险程度低,实行常规管理可以保证其安全、有效的医疗器械;第二类是具有中度风险,需要严格控制管理以保证其安全、有效的医疗器械;第三类是具有较高风险,需要采取特别措施严格控制管理以保证其安全、有效的医疗器械。

据北京一家著名皮肤病治疗医院的专科大夫介绍,“械字号”医用敷料主要针对术后人群,成分十分简单,一般只有胶原蛋白(透明质酸)和一些简单的玻尿酸成分,并没有美白、抗皱、祛痘等功效。

该条例明确提出,具有防腐、防晒、着色、染发、祛斑美白功能的化妆品新原料,经国务院药品监督管理部门注册后方可使用;其它化妆品新原料应当在使用前向国务院药品监督管理部门备案。化妆品新原料备案人通过国务院药品监督管理部门在线政务服务平台提交本条例规定的备案资料后即完成备案。

根据产品上市前监管方式划分,面膜类化妆品分为两类:第一类,上市前需向国家药品监督管理局申报注册的特殊用途化妆品面膜,主要是宣称具有祛斑美白等特殊功效的产品;第二类,上市前需向国家药品监督管理局或者省级药品监督管理部门备案的非特殊用途化妆品面膜,主要是宣称具有保湿、清洁、滋润等功效的产品。

“近年来,县检察院把公益诉讼工作融入服务大局之中,成立‘河(库)长+检察长’全面加强生态环境保护整治专班,破解了我县生态发展诸多难题,受益的是我们老百姓。”近日,在河南省桐柏县湿地公园召开的全县公益诉讼生态修复现场会上,桐柏县县长、县河(库)长贾松啸深有感触地说。

网购各类美妆护肤用品,如今在年轻人群体中已成为流行的消费方式,其中面膜的购买量巨大。各大电商平台上所售的面膜种类繁多,却鱼龙混杂。有的电商宣称,美白、抗皱、祛痘……只需一片“医美面膜”或者“医用面膜”就能搞定。特别是“械字号面膜”,被很多年轻女性奉为“烂脸救星”的明星产品。

“可以用无人机对排污点进行立体观察,理清排污口。”难题很快迎刃而解。经无人机观测并拍照取证后,发现各矿点排污口存在雨污混排、污水排放超标等违法行为。对此,县环保局、森林公安局等行政执法部门已对9家违法企业进行处罚,除3家矿厂被责令关停外,均处罚金120余万元。与此同时,该县相关部门主动接受检察监督和政府决策,迅即调运机械设备疏导河道,派人在该保护区栽植1.3万多棵多品种成年林木。

啃下盐碱地污染“硬骨头”

国家药监局化妆品标准专家委员会委员、化妆品技术审评专家徐良认为,该条例根据风险差异将化妆品新原料进行细化,实施分类管理,即对防腐剂、防晒剂、着色剂、染发剂、祛斑美白剂等高风险原料实行注册管理,其他风险相对较小的普通新原料则不再需要行政审批而改为备案管理,备案人在网上完成备案即可使用。

目前,通过区域协作共联查、反馈信息30多条,摸排案源线索24条;批捕跨省界破坏生态环境犯罪17人,移送起诉5人;提起公益诉讼12件。检察院之间移送3起涉嫌毁林挖山案件,协作制定科学合理的生态修复方案5件。

对新原料实施分类管理

按照医疗器械管理的医用敷料,可以分为三大类:外科敷料(分为可吸收和不可吸收敷料)、接触性创面敷料(分为急性创面敷料和慢性创面敷料)、包扎固定敷料。

2016年10月10日,吉林省能源局召开机关干部大会,免去罗亦非省发改委副主任、省能源局局长职务。当时省委组织部副部长、省委老干部局局长郝国昆出席会议并讲话。他强调,要加强学习,不断提高政治素质和领导水平;要转变作风,努力树立领导班子良好形象。

除了“械字号面膜”,国家药品监督管理局在《化妆品科普:警惕面膜消费陷阱》一文中,还对当下流行的“妆字号面膜”进行了披露。

“近年来,我们县相继被评为‘全国水土保持暨生态环境建设示范区’‘国家园林县城’。这些绿色名片的获得离不开检察机关开展的公益诉讼工作。”南阳市人大常委会副主任、桐柏县县委书记莫中厚坦言道。

2019年5月,该院检察官到陈弯镇巡查时发现,当地石步河水库上大面积水域被油污、浑水覆盖。

环保局调查发现高乐山方圆1.06万公顷,被开采的10多个矿点星罗棋布,泥砂及矿体污水是从多个矿场组团的地下管道排放而出。由于历史原因,该地区的矿山矿点排污口的分布图缺失,加之山大、路陡、林密、雨水多,道路蜿蜒曲折,人员多次进山受阻,致使查污工作停顿下来。

1997年11月,任吉林省政府经济技术社会发展研究中心党组成员、副主任;

该条例对普通新原料的备案管理并不是一放了之,除了在第十二条中明确规定了申请化妆品新原料注册或备案应提交的资料要求外,还特别在第十四条中规定,经注册、备案的化妆品新原料投入使用3年内,新原料的注册人、备案人应当每年向国务院药品监督管理部门报告新原料的使用和安全情况。对存在安全问题的化妆品新原料,由国务院药品监督管理部门撤销注册或者取消备案。3年期满未发生安全问题的化妆品新原料,纳入国务院药品监督管理部门制定的已使用的化妆品原料目录。

2002年9月,任吉林省政府经济体制改革办公室党组成员、副主任;

桐柏县相关职能部门对高乐山生态环境毁损问题未尽到监管职责,存在怠于履职的情形。根据调查情况,该院及时召开了公益诉讼工作联席会议,专题研究了高乐山生态损毁修复和治理问题。最终,县里按照该院提出的生态损毁修复意见,由政府提供保护区生态修复专项资金,督促相关部门对高乐山林区、山体遭到破坏后造成山体裸露、河流污染、堆积淤泥问题进行分段监测,并对违法违规企业和个人依法予以查处。

也就是说,这些商家打了个“擦边球”,这些所谓的“医用面膜”,其实是医用冷敷贴、医用透明质酸钠修复贴、类人胶原蛋白敷料。

桐柏县检察院在推进公益诉讼工作中,还遇到一个“棘手”问题:在省、市、县的行政区域之间,存在“三不管”地带等执法盲点,特别是河流污染案件溯源方面,由于行政区划分割管理,源头污染跨区治理遇到了诸多难题。

国家药品监督管理局指出,按照医疗器械管理的医用敷料命名应当符合《医疗器械通用名称命名规则》要求,不得含有“美容”“保健”等词语,不得含有夸大适用范围或者其他具有误导性、欺骗性的内容。因此,不存在“械字号面膜”的概念,医疗器械产品也不能以“面膜”作为其名称。

根据《化妆品卫生监督条例》等法规、规章的规定,化妆品不得宣称具有医疗作用,其标识不得标注夸大功能、虚假宣传等内容。一些面膜类化妆品,将产品宣称为“医学护肤品”“药妆”产品等,属于明示或者暗示产品具有医疗作用,均是违法宣称行为。

罗亦非,男,汉族,1956年8月出生,内蒙古通辽人,1974年7月参加工作,1975年9月加入中国共产党,硕士研究生学历。

“妆字号面膜”慎重宣称

奏响“淮河源治理大合唱”

诚如斯言,桐柏山淮河源的安宁得益于生态保护。桐柏县检察院秉持“生态优先、绿色发展、依法监督”新思路,主动作为,精准施策,倾心助力淮河流域和桐柏山区生态环境资源的保护和高质量发展。

今年以来,桐柏县检察院还与县审计部门联合印发《关于建立检察公益诉讼与审计监督协同办理工作机制的若干意见》,确立了对口联系、信息通报、线索移送等七项工作机制。双方将围绕土地毁损及出让金、税收、财政补贴类国有财产流失等突出问题,联合开展专项行动。

《法制日报》记者发现,用普通面膜冒充“械字号面膜”的电商并不少,究其原因,除了迎合消费者需求、打着医美旗号能给商家带来更多利润外,还有一个重要原因是“械字号面膜”作为一类医疗器械,其注册只需备案即可。

据《法制日报》记者了解,目前市面上销售的“医用面膜”“械字号面膜”大多是按照第一类医疗器械注册备案的。这种注册备案的条件对于大多数生产厂家来说并不难,成本也低,于是一些商家钻了漏洞。其实,很多商家并不懂医疗器械的法律法规及监管政策,就贸然生产销售。这些企业也成为药监局下一步监管的重点。

2019年9月上旬,该院第四检察部检察官李军灵到桐柏县高乐山国家级自然保护区巡查时收到群众的一条举报线索,称该保护区内部分河流存在非法毁林、挖砂挖矿现象,生态环境遭到了严重破坏。李军灵第一时间将这一情况报告给院领导。

监管打击力度亟须加大

7月8日,国家药品监督管理局召开2020年全国药品监管政策法规工作电视电话会议,提出加快《医疗器械监督管理条例》的修订步伐。

此外,国家药品监督管理局还提示,医用敷料应在其“适用范围”或“预期用途”允许的范围内,由有资质的医生指导并按照正确的用法用量使用,不能作为日常护肤产品长期使用。

徐良认为,保证使用安全是化妆品原料(包括新原料)管理的底线。设置新原料监测期的举措可以理解为在实施化妆品新原料分类管理、简化普通新原料使用程序的同时,新原料注册人与备案人在新原料上市后必须密切关注其使用的安全情况,落实相关企业的主体责任,切实保证新原料的使用安全。实际上,保证新原料的使用安全,也是保证相关企业的自身利益,促进企业长久发展。

“械字号面膜”并不存在

桐柏鼎鑫产业园区内,天然碱、芒硝矿等储量丰富。前些年,由于企业不断扩大生产规模,忽视环境资源保护,不合理开采地下天然碱等化工原料,致使毛集等三乡镇的地下深水层冒出来工业用水,造成2000余亩农用地盐碱化,耕地毁损。2018年,园区发生了局部“冒水事件”,引起省检察院领导高度重视。省检察院对南阳市公益诉讼监督工作进行部署指导,并提出检察机关作为“督战队”,要依法监督当地政府履行职责,打赢困扰群众多年的生态保卫战。

“生态伤疤”得以愈合

接到检察建议书后,桐柏县政府进行全面整改,积极探索资源节约型工业发展新模式,通过招商引资,先后投入4亿余元资金进行技术改造。涉案企业也严格对照检察建议,反复研究“减压截水”工程技术,解决冒水渗水等问题。

落实相关企业主体责任

根据《医疗器械监督管理条例》规定,医用敷料产品按照风险程度由低到高来划分,分别按第一类、第二类、第三类医疗器械管理。医用敷料凡是声称无菌的,其管理类别最低为第二类医疗器械;若接触真皮深层或其以下组织受损的创面,或用于慢性创面,或可被人体全部或部分吸收的,其管理类别为第三类医疗器械。国产第二类医疗器械产品上市前需向省级药品监督管理部门申报注册;第三类医疗器械和进口第二类医疗器械上市前需向国家药品监督管理局申报注册。

·所谓“械字号面膜”,其实是医用敷料,属于医疗器械范畴。医用敷料应在其“适用范围”或“预期用途”允许的范围内,由有资质的医生指导并按照正确的用法用量使用,不能作为日常护肤产品长期使用

成本低廉大多“卖概念”

调查结束后,该院干警遇到一个难题:由于相关执法机关的不作为,错过最佳取证期,导致大部分环境侵害者无法确定、生态受损证据缺失。

据该美容店老板介绍,制作片状面膜的成本其实非常低廉,现在的面膜市场都在卖包装和概念,打着红酒、胶原蛋白、燕窝等噱头,其实成分大致相同,有些不良厂家甚至用一种原液调配成各种功效不同的面膜,进行多样化销售。于是就出现了形形色色、花样繁多的“医美面膜”“械字号面膜”,而这些面膜的成本价可以低至每张2元。受巨额经济利益驱使,有些商家打着医疗美容的“擦边球”、乘着“医美东风”混淆视听,让很多爱美人士花着重金,却用着廉价的护肤品。

国家药品监督管理局在该文中指出,所谓“械字号面膜”,其实是医用敷料,属于医疗器械范畴。医用敷料可以与创面直接或间接接触,具有吸收创面渗出液、支撑器官、防粘连或者为创面愈合提供适宜环境等医疗作用。

2017年7月,退休。

该条例中多项内容涉及原料管理,将化妆品原料分为新原料与已使用的原料,包括明确按照风险程度对化妆品原料进行分类管理,根据风险程度高低对新原料实施注册或备案管理,由国务院药品监管部门制定禁用原料目录。

·化妆品不得宣称具有医疗作用,其标识不得标注夸大功能、虚假宣传等内容。一些面膜类化妆品,将产品宣称为“医学护肤品”“药妆”产品等,属于明示或者暗示产品具有医疗作用,均是违法宣称行为

7月21日,为推动《化妆品监督管理条例》实施,进一步规范化妆品注册备案及生产许可、质量等管理问题,国家药品监督管理局起草发布了《化妆品注册管理办法(征求意见稿)》《化妆品生产经营监督管理办法(征求意见稿)》,并向社会公开征求意见。

此外,对于医疗器械的标准认定规范问题,国家相关部门也加快了步伐。近期,国家药品监督管理局发文提出进一步加强医疗器械强制性行业标准管理。

“我们创办的生态损毁修复一揽子机制,在生态环境保护和改善过程中,发挥了巨大作用。”负责此案办理的检察官告诉笔者,所谓的生态损毁修复一揽子机制,就是依据生态环境受损现状,区分不同类别对损坏者和损害行为进行惩处。首先承担民事侵害诉前生态损毁修复责任。对于已被行政处罚的相关企业及当事人实施的一般行政违法行为,检察机关监督相关行政执法部门引导其进行生态矫正和修复,达到恢复原状标准的,可减轻行政处罚;其次承担刑事附带民事生态损毁修复责任。对破坏生态环境构成刑事犯罪,犯罪嫌疑人能够积极进行生态修复的,检察机关通过量刑建议,建议法院从轻或减轻处罚;或者建议法院对犯罪嫌疑人征收代复费,由专业人员进行补植复绿,实现惩罚犯罪与保护环境共赢;最后一类是原因不明或者不可抗力导致的生态损毁,修复责任由政府承担。

医用面膜擅打“擦边球”

在深挖出产业园区的“顽疾”后,南阳市检察院检察长薛长义向桐柏县政府送达行政公益诉讼诉前检察建议。检察建议在明晰“冒水”事件对环境危害的基础上,中肯地提出了企业增加环保投入、建设污水处理场站等环境治理恢复方略。

不仅要查漏堵漏,还要监督问责。桐柏县检察院第四检察部延伸职能,探索建立了从诉前监督到监督问责的升级版。监督问责在诉前机制发挥作用的基础上,实施检察建议抄报制度和职务犯罪线索移交制度,即对落实检察建议可能产生抵触情绪的执法单位,将检察建议同时抄报县政府、执法单位的上级机构;对执法人员因失职渎职,造成严重后果涉嫌犯罪的,将犯罪线索移交相关部门追责。

1993年10月,任吉林省委办公厅秘书处处长;

·保证使用安全是化妆品原料管理的底线,在实施化妆品新原料分类管理、简化普通新原料使用程序的同时,新原料注册人与备案人在新原料上市后必须密切关注其使用的安全情况,落实相关企业的主体责任

2004年4月,任吉林省发展和改革委员会党组成员、副主任;

汪宇堂 周清宏 周闻胜

第一类医疗器械实行产品备案管理;第二类医疗器械由省级食品药品监管部门、第三类医疗器械由国家食品药品监管总局实施产品注册管理。放开第一类医疗器械的经营,对第二类医疗器械的经营实行备案管理,对第三类医疗器械的经营实行许可管理。

“决不能让这个关系民生的水源地遭受严重污染。”听取执法部门水体污染汇报后,该院领导要求公益诉讼调查小组一方面委托鉴定机构取样检测,一方面追查污染源。经查实:污染源主要在上游湖北省随县境内翰家河流域,跨境流域内有8家炼油厂,还有石材加工厂、小型铁矿、洗砂场等企业23家,石材厂埋藏的暗管通向河流,洗砂场造成河水浑浊。

据悉,很多地方的药监部门已经开始加强对这些取得医疗器械资质的化妆品厂家,提高飞行检查的力度,对于不符合医疗器械生产条件的企业,对其予以注销资质。

与此同时,该院还积极探索建立了行政公益诉讼诉前圆桌会议机制。在向行政机关发出检察建议之后,针对被监督行政机关虽有整改意愿但因客观原因整改确有困难,或案件涉及多个行政机关需协调配合共同履职的,该院通过召集相关部门、组织以及群众代表召开诉前圆桌会议,共同研究解决方案和措施。目前,该院运用诉前圆桌会议机制督促有关部门清理整顿7所无证幼儿园。

他曾任吉林省委办公厅秘书处处长、吉林省发改委副主任等职,2012年6月,任吉林省能源局党组书记、局长,2017年7月退休。

生态环境没有替代品,用之不觉,污之难治。桐柏山脉有10多条大河流经驻马店、信阳、随州等多个地域,如何解决跨区域污染共治难题?经过充分调研,一个跨区域生态大保护大协作的办案机制应运而生。

“跨区域生态保护协作办案机制实施以来,相对形成了自然生态体系和行政区划体系的重叠联动,消除了执法、司法空白点,避免了区域间执法司法的相互推诿。”王玉新深有感触地说。

该文称,所谓的“妆字号面膜”,即按照化妆品管理的面膜产品,指涂或敷于人体皮肤表面,经一段时间后揭离、擦洗或保留,起到护理或清洁作用的化妆品。

放大这些产品说明,《法制日报》记者发现,虽然包装的背面会清楚标明注册证编号:×械注准×××××××××××,但是在包装的正面却并未标注“面膜”两个字。并且,在国家药品监督管理局官网上,输入注册证编号查询这款产品,显示的是经过注册的医疗器械。

“截至目前,2000多亩碱水侵蚀盐碱地已经采取生物措施等技术修复了700亩,并退还给农户复耕。”今年6月25日,时隔8个月,该院检察长王玉新一行来到桐柏鼎鑫产业园区某采矿企业,对该企业损毁耕地修复工程进行“回头看”,企业负责人详细说明了目前耕地修复的情况。